以公民的身份、民间的角度、人道与法律的基点和建设性的理性行为来关注、争取和维护公民的权利,
为培育公民意识和建设人道开放公正的公民社会及法治国家而持续努力。

张祖桦:中国大陆的宪政民主道路(连载六)


第五章 中国现行政体的弊病

张祖桦

权力趋向腐败,绝对的权力绝对地腐败。
(英文原文为:Power tends to corrupt,and absolute power corrupts absolutely.)
——[英国]十九世纪历史学家阿克顿勋爵
   
中国现行政体已实行了半个多世纪,虽然还没有前苏联存续的时间长,但历时也不短了。与它先后建立的同类政体大多已作古了,剩下的屈指可数。个中原由,实在值得深思!如果说它在诞生的初期曾经生气勃勃,那么到了今天已尽呈衰败腐化之态。无论是它的党政体制,还是立法体制和司法体制,都是弊病丛生。尤其是它的司法体制,更是问题多多,民怨沸腾。若不从根本上改革,并建立起宪政民主政体,是不会有什么好的出路的。
   
腐败与现行政制的关联
   
仅从一些公开见诸报端的案例,就不难了解腐败已经发展到何等触目惊心的地步:
   
原海南省东方市市委书记戚火贵任职6年,竟贪污了1300多万元钱。
   
更有甚者,广西壮族自治区贵港市原副市长李乘龙仅用了4年时间就搜刮了1000多万元钱财,几乎是日进万金。在封建时代,形容官吏腐败,曾有“三年清知府,十万雪花银”之说(吴敬梓:《儒林外史》第八回);而今真是青出于蓝,而胜于蓝。
   
还有更厉害的角色:辽宁省沈阳市的常务副市长马向东于1999年6月底率两名高官由港商陪同在澳门豪赌,一天之内就输掉了3600万港元(这些钱如果用来安置下岗职工,该能解决多少人的生活困难啊!)。马向东事发后,沈阳有七八名贪官因受贿巨大闻风外逃,13名高官被隔离审查。(详见1999年8月2日《羊城晚报》和1999年第9期《南风窗》杂志秦朔的文章“夏天:与钱有关的问题”)。
   
还是在这个沈阳市,人民检察院技术处的副处长杜福泰,一直被认为是“优秀检察官”;结果却于1999年7月2日在沈阳市东郊由他购置的一处豪华欧式别墅中,与他的情妇一道被几个劫财的初中生杀死。身后留下近百万家产(据计算:他1986年转业到检察院,至死时一共13年,开始时每月工资40多元,提为副处长后为860元,他这13年不吃不喝攒起来也不到7万元)。
   
原湖北省政府驻港办事处主任(副厅级)金鉴培仅在1997年2月至1998年8月一年半的时间里,就贪污、挪用公款1.88亿余港元(合人民币1.9亿多元)用于个人赌博和炒作期指(难怪香港人普遍担心回归后大陆官员会把贪污腐败的恶习带到香港)。案发前,除归还4480万港币外,其余全部损失。
   
原湛江海关关长(副局级)曹秀康任职期间,利用职务之便,收受贿赂折合人民币243万元(据说远不止这些),并造成走私分子偷逃关税达4亿多元。湛江市原市委书记陈同庆就是走私分子的保护伞,在他的支持和参与下,仅其子陈励生从1996年初到1998年9月,就走私汽车1900多辆,柴油43000多吨,偷逃税款1.9亿元。据已查实的情况,湛江特大走私受贿案,涉及公职人员259人,其中局级干部16人,处级干部64人。
   
中共中央候补委员、原浙江省委常委、宁波市委书记许运鸿在任期间,利用职权为其妻子和儿子牟取钱物合人民币近700万元。宁波经济犯罪案件共涉及违法违纪人员76名,其中省部级1名,厅局级干部13名,县处级干部26名。这些人所造成的经济损失达10几亿元之多,如果分摊在宁波500多万人民的头上,平均每人200多元。
   
原河南省新乡市委书记祝友文任职期间贪赃枉法、营私舞弊;为了掩盖自己的罪行,竟利用职权指使党政机关及其工作人员非法截扣群众的举报信件200余封;还非法动用公安机关使用专政手段追查举报人。
   
河南省平顶山市原政法委书记李长河在贪污索贿被告发后,竟雇佣杀手杀人灭口,群众给他起名叫“蝎子书记”。(见1999年10月15日《周末》)
   
原广西壮族自治区政府副主席徐炳松利用职权,通过批土地、工程、贷款等手段共收受他人现金、实物折合财产总计人民币1600多万元。
   
福建省政和县是全省最贫困的县份之一。这个县原县委书记丁仰宁却照样大收“红包”,因此被称为“红包书记”。“升官不发财,请我都不来,当官不收钱,退了没本钱”是丁仰宁的当官信条。他在政和县任职仅两年多,就收受红包100多万元,成为这个贫困县的“百万富翁”。在丁的“红包丑闻”中,涉及党员干部200多人,其中地厅级干部1人,县处级10人,科局级90多人。从此案可以看出权力腐败已达到何等严重的程度。
   
2000年新年伊始,国内媒体又披露出惊人大案:中央派出由400人组成的专案组,于1月17日抵达福州,对厦门800亿人民币特大走私案进行调查取证。1999年8月,中纪委副书记刘丽英就已率工作组进驻厦门,但涉案人数不断增多,级别愈来愈高。厦门市副市长蓝甫及一批高官在逃。涉案官员已达160人。工作组规定,厦门处级以上官员暂时不得出境。(2000年1月27日《中国合作新报》头版)
   
江西省原副省长胡长清利用职权大肆索贿受贿,采取向有关部门负责人批条子、打招呼、下指令等手段,通过为他人解决贷款、建筑工程项目、营业执照、赴港定居、汽车过户等问题,从1995年5月至1999年8月,先后90次收受、索取他人钱物,折合人民币共计544万余元、港币94万元、美金8万元,以及价值97万余元的高级手表、钻戒等贵重物品;此外还有161万余元不明来源的财产;且道德败坏、生活腐化堕落,情节恶劣。颇具讽刺意味的是:这样的一个“三胡干部”(胡吃、胡吹、胡来),在刚刚过去的“三讲”运动中得到了“政治上坚定,坚持四项基本原则,在政治上与党中央保持一致”的考评。老百姓说,像这样的“三讲”还不如不讲。(参见钟继轩:《胡长清,让我们悟出了什么?》,载2000年第5期《半月谈》)
   
全国人大常委会副委员长成克杰在任广西壮族自治区党委副书记和人民政府主席期间,利用其职务便利,单独或与其情妇共同收受贿赂款物合计人民币4109万余元。
   ……
   
上述案例即使在被揭露出来的腐败事件当中,也只是极小的一部分,连“冰山之一角”都算不上。类似的事例多得不胜枚举。
   
由于制度性的原因,造成不仅高中级官员贪污腐败,而且上行下效,基层干部也不示弱,腐败竟成风气。例如1998年长江大洪水中簰洲湾大堤决口,洪水过后,当地一些村干部多报倒光户(房屋全部倒塌户)数量,冒领救灾建房款。有的乡干部在县城买了新房,而有的倒光户竟然一分钱也没拿到。几十里长的大堤加固工程也被当地有来头的人瓜分掉了,县里往下发包每方土9.5元左右,经过层层盘剥,多数施工单位只能拿到每方5元多的工钱。“国家的政策为什么落不到实处?簰洲湾的情况说明,下层腐败已经像一种可怕的‘计算机病毒’,使那里维持社会运转的硬件—行政系统,不能支持软件—国这家政策的良好运行。”(见1999年8月15日《中国青年报》张金岭/文)
   
专栏作家余卫国在题为《五大仇敌》的文章中写道:“当前阻碍中国现代化进程的有五大仇敌,它们是自私、愚昧、懒惰、狡诈和腐败。”其中,“最大的敌人是腐败。一个不到6万人的国家特级贫困县,吃财政的就有5000多人,有小车100多辆,当地干部对世界最先进的‘小额贷款扶贫方式’不感兴趣,因为那样的钱要报细帐,且不掌握在他们手上。他们最热心的‘事业’就是打报告要扶贫款。仅3年中大宁县被查出的挤占挪用资金就达1000多万元。越有权越有钱就越能贷到扶贫款。至于在位掌权的大小官员。婚丧、生子、满月、周岁、十二岁、祝寿、开业、暖窑给人们发通知,敲诈财物的司空见惯。在这样的环境下,扶贫焉能不越扶越贫?”“大宁籍老干部、原国务院计划起草小组军工组组长范铭痛心地说:”解放前没有一分钱的补贴,大宁还是有名的‘小金殿’呵!解放后,国家年年给,年年吃国家财政补贴,越吃越多,现在竟成了全国有名的‘特困县’了。“文章作者最后得出结论:”今日的中国确不需要急风暴雨,而是需要深入有秩序地推进政治体制和经济体制改革。否则,就不可能标本兼治;推进现代化,只是空发道德议论而已“。(1999年8月27日《南方周末》第13版)
   
还有一种带有普遍性的腐败现象,叫做“费侵害”。指的是政府行政系统对老百姓征收或摊派的各种行政性收费,数量非常之多,且大多是违法的。据不完全统计,全国事业性收费1988年为415亿元,到1996年已超过4000亿元,数额接近当年税收总额,年均递增20 %多。甘肃省工商局对河西5地市饮食服务业的调查表明,至少有19个管理部门收取69个项目杂费。湖北省利川市从上到下收的行政事业费竟多达2200项之多。该市物价局长说“这还只是正在统计登记中的一部分。”过去,老百姓中流传的民谣是:“国民党的税多,共产党的会多。”如今,共产党不仅会多,税也多,费更多。发生在著名诗人闻一多的故乡、湖北省浠水县的4171名(1053户)农民联名状告乡政府的案件证明了这一点。据当地农民代表陈金耀介绍:农民除了按国家政策规定依法缴纳了各种款项外,还是承担的不合理负担有20多项,如:
   教育附加费:16.53元/亩
   水面增值0.56元/亩
   村建校60元
   科技小报3.84元/户
   浠水河东干渠集资38元/人
   预防冷链费按人头收取
   牛包诊5.70元/人
   普法费4.00元/户
   以资代劳30元/人
   其他2元/人
   农业特产税按人头收取
   牲畜防疫费31.60元/户
   猪包诊9.50元/人
   ……
   
当地农民气愤地说:“我们种田脱不了头(方言,不够,交不了差,脱不了身的意思),连谷蔸拔起来交了都不够!”就是这样一桩牵涉到千家万户农民切身利益的案件,从年初立案到年底也不开庭。据悉,有关部门正在“积极地做农民思想工作”,希望这起《行政诉讼法》颁布以来规模最大的“民告官”案件胎死腹中。不知闻一多的在天之灵面对乡亲们的困苦作何感想!(关于此案的报道,详见1999年12月3日《南方周末》第14版文章“千家诉讼”)
   
收费还觉不过瘾,辽宁省建昌县八家子镇政府一度在该镇辖区内复印人民币,吃饭喝酒时掏出一张就算数,整得当地百姓民不聊生。
   
一些直面现实的文学作品也深刻而真实地刻划了中国社会政治腐败的状况。如王跃文的长篇小说《国画》、张平的长篇小说《天网》、《十面埋伏》、李佩甫的长篇小说《羊的门》等等,对官场腐败和社会现实的揭露与批判,均已达到入木三分的程度。
   
与中国大陆的现状形成鲜明对照的是,在实行“一国两制”、“港人治港”的香港特区却发生了一件轰动一时的“黄河生事件”。香港特区政府税务局长黄河生,因为被传媒揭发出其妻子开设帮人避税的税务公司,而他本人又持有该税务公司的象征性股份,于1999年8月19日被宣布解职,丢掉了高薪的公职,成为香港有史以来第一名被香港政府即时撤职并马上公布撤职原因的首长级高官。(据8月20日《羊城晚报》报道:香港特区政府从媒体得知黄河生违规的消息后,即对其进行了调查。在审阅了由审计署提交的调查报告后,发现他曾处理过7宗由其妻开设的税务公司提交的税务个案。虽然未有证据证实公帑因此受到损失,或他已涉及刑事责任,但他却违反了三项利益申报规例及守则,已出现严重的利益冲突,没有公信力再做税务局这样敏感的部门首长,因此即时离开该部门,是最基本的做法。)香港有关人士评论道:在香港做公务员,“应该做到Whiter Than White(比白色还白,意味无懈可击)的职责才对。”类似的事情,在中国大陆很普遍,根本不会因此而丢官;大陆媒体对此早已见惯不惊;既使愤而成文,要见诸报端也困难重重(笔者天天读报不辍,尚未见到过类似的报道)。两地的差异真是不可以道里计。其实两地在经济上的差距正在缩小,主要的差距还是在于政治体制方面。从这个意义上说,“黄河生事件”对我们的启示应该不小。中山大学政治学与行政学系的副教授郭正林在评论“黄河生事件”时写道:从香港政府的处理作法中得到的启发:“一是不能把廉政的希望寄托于政府公务人员的道德自律上,政府的廉洁最终要从廉政机制中去寻求。以权力制约权力,是政府寻找廉洁的‘开山斧’。例如在香港,尽管有人指责廉政公署好像‘盖世太保’一样,但廉政公署如果没有独立动作的权力,它就会同澳门的反贪污公署那样,被人轻视为‘一只无牙老虎’。二是高悬社会舆论监督的利剑。以法治的精神,保证新闻监督的权力;以公开的原则,提高政府动作的透明度,提高公众对政府及其工作人员的社会监督压力。三是政府与社会要在法治的基础上建立良性的互动机制。特别是以维护政府健康和公众利益为宗旨的廉政机关,要与新闻机构建立相互支持的制度化渠道,使权力监督与社会舆论监督相得益彰。并在共同发挥保廉反腐作用的同时,营造‘过街老鼠,人人喊打’的社会氛围。”我想:执政者并非不懂得上述道理,而是觉得这样一来,办什么事都要置于众目睽睽之下,实在是太不方便了;因此才搁置不理。尔等若再敢多言,非以危害安定团结的政治局面或者危害稳定的名义治你不可;或者割掉你的舌头也说不定。
任何社会都会有腐败现象,这恐怕与人性的弱点有关。但是象中国这样普遍、公开、肆无忌惮、随处可见的盛产腐败,不能不说与现行政治体制有着密切的关联。改革开放确实给中国社会带来了很大的生机与活力,产生了许多积极的新因素,使经济体制发生了很大的变化,并因此促进了社会生产力的发展,造成整个社会的转型。我们在看到这些的同时,不能忽视问题的另一方面,即在社会转型时期,也出现或存在着许多突出矛盾与消极现象。江泽民曾在中共十四届五中全会上作了题为《正确自处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话,论述了中共高层时下最为注重的十二大关系,涉及到改革、发展、稳定,经济建设和人口、资源环境,东部地区和中西部地区,公有制经济和其他经济成份,中央和地方,物质文明建设和精神文明建设等等各个方面。其行文风格很象毛泽东的《论十大关系》,只是论述上显得较为平淡。不过,我们换一个角度来思考,正可以将之解读为十二大社会矛盾。这些矛盾倒是实实在在地存在着,常常令当局者感到左右为难,进退维谷。不过,这些矛盾都还不是社会转型时期的主要矛盾。那么,究竟什么才是社会转型时期的主要矛盾呢?笔者认为中国转型期社会的主要矛盾有两对:一对是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾;一对是处在发展中的经济、社会、文化与落后的政治体制之间的矛盾。转型期的所有矛盾和问题无不与这两对主要矛盾有关,并受到这两对主要矛盾的影响和制约。因此,在整个社会转型时期,一方面要积极推进经济体制改革,大力发展社会生产力;另一方面要进行相应的政治体制改革,逐步建立适应市场经济发展需要的政治架构——宪政民主体制。中共领导层囿于维护一党专政之私利,只承认前一对主要矛盾,而回避后一对主要矛盾。实际上这两对矛盾是相互联系、相辅相成的;如果只搞经济改革,不搞政治改革,不建立宪政民主体制,是不可能建立公正、高效、公平竞争、财产权和经济自由得到充分保障的市场经济体系的。
   
执政党年年高喊“反腐败”,却为何屡禁不止,反倒愈演愈烈呢?因为腐败与现行政治体制有着密切的关联。腐败现象被称为“政治之癌”,它是指公职人员出于私人目的而滥用公共权力和公共资源的行为,包括贪污、索贿受贿、弄权勒索、任人唯亲、结党营私、挥霍浪费公共财产等一系列行为。通俗地讲,腐败就是“以权谋私”。在政治经济学中有一种“寻租”理论,也是用来说明腐败现象的。在寻租理论中,租金泛指政府干预或行政管制市场竞争而形成的级差收入,即超过机会成本的差价。既然政府干预和行政管制能够创造差价收入,即租金;自然就会有追求这种租金的活动,即寻租活动。寻租活动的特点,就是利用合法或非法手段,如游说、疏通、走后门、找后台、行贿受贿等,得到占有租金的特权。通俗地讲,寻租就是“权钱交易”,即权力与货币的交换。由此,我们就明白了:腐败,就是滥用权力谋取私利。十九世纪英国历史学家阿克顿说过一句十分精辟的话:“权力倾向腐败,绝对的权力绝对地腐败。”问题虽然出自权力,而根源则出自“绝对的权力”,即对权力缺乏有效的监督和制约。在这种情况下,根本无法保证权力不被滥用,根本无法制止以权谋私,腐败焉能不滋生蔓延?
   
社会不公与现行政制
   
社会不公尤其是民众反映强烈的司法不公现象的普遍存在,与现行政治体制的关联也是十分紧密的。各级党政机关、司法机关掌握着各种生杀予夺的权力,这些权力原本来自人民,但是在现行政制下,人民对权力的使用却无权过问。于是,在许多场合,权力异化了,变成统治人民、鱼肉百姓的工具。体制内的权力监督和制约机制(如党纪、政纪、法制)相当薄弱,体制外的监督和制约形式(如大众传媒、政党、社团)基本被禁止。因此,遂使官官相护、徇私舞弊、地方保护、贪赃枉法甚至草菅人命的现象得以横行无忌。百姓敢怒而不敢言,敢言而无处言,言之而无官理,切身权利受到侵犯而得不到保护。各级党政官员、司法官员既握有权力,享有种种特权,又不受刚性的制约,焉能保证其不滥用职权?大量社会不公正、司法不公正甚至执法犯法的现象即由此而生。
   
1999年7月23日《南方周末》刊载了一篇署名陈瑞华的文章,题目是“公安何以滥用权力”。文中写道:“近来,媒介对公安机关滥用权力问题给予了越来越多的关注,连续报道了一系列涉及公安机关刑讯逼供、违法取证、超期羁押、滥用强制措施等方面的案例。如果不是仅仅满足于问题的表面现象,人们不禁会产生这样一个疑问:本应是社会治安维护者和民众最可信赖者的人民警察,何以会如此滥用权力?
   
对于这一问题,不少人士都强调公安人员主观方面的原因,如素质不高,法律意识不强,权利观念淡薄,重实体轻程序,重打击轻保护,重结果轻过程。但是,笔者这里所关注的则是中国目前的司法体制问题。公安机关、检察机关和法院本应是独立而互不隶属的‘司法机构’,但它们犹如同一条生产线上的三个‘操作员’,相互配合、相互补充、前后接力,共同致力于完成惩治犯罪、维护治安的任务。在这一体制下,公安机关作为行政机关,拥有几乎不受限制的司法权;检察机关作为法律监督者,却无从实施有效的司法监督;法院作为司法裁判机构,却不具有独立自主的地位。正是这些司法体制上的缺陷,才导致某些公安滥用权力现象的发生。
   
首先,在刑事侦查阶段,没有一个中立的司法机构参与其中,诉讼缺乏必要的司法授权和司法审查机制。我们可以看到,在由公安机关侦查的案件中,从搜查、扣押,到拘传、取保候审、监视居住、拘留,都是由公安机关自行决定、自己执行的。在这里,只有追诉者与被诉者之间赤裸裸的追究关系。承受强制性措施的公民无从提出有效的申诉,而只能像猎物面对猎手一样,任由公安机关处置。刑事侦查活动能否依法进行,完全取决于公安人员的个人素质和职业道德。另一方面,作为司法裁判机构,法院无法对追诉活动实施有效的司法审查。在中国的刑事诉讼中,对于公安机关采取的所有强制性侦查措施,法院都无权发布许可的令状;对于公安机关的非法羁押,嫌疑人即使诉诸法院,法院也不会就此举行专门的听证程序。对于公安人员采取非法手段获取的证据,有关司法解释尽管已经确立了排除规则,但法院实际上很少使用这一权力。而更多的情况则是法院直接采纳那些具有证明价值的语气,而不论它们是否属于非法所得。
   
其次,公民对于自己所遭受的不合理强制性措施,事后无法获得有效的司法救济。在中国,公安机关既是负责维护社会治安的行政管理机关,又是负责惩治犯罪的侦查机关。作为行政机关,它拥有包括行政拘留、收容教育、劳动教养等在内的各种强制性手段,还可以实施包括罚款在内的各种行政处罚。而在刑事侦查中,公安机关经常将这些行政措施用来作为破案的手段。那么,遭受不公正待遇的嫌疑人往那里去控告呢?在我国,法院一般不会将这种案件列入行政诉讼的范围。实际上,嫌疑人这时只能求助于公安机关或者它的上级机关。但是负有‘惩治犯罪’、‘维护社会治安’这一‘重大使命’的公安机关,怎么可能主动对自己的侦查行为进行审查和监督,又怎么可能主动纠正自己或者下级的违法措施呢?嫌疑人这种向追诉者提出申诉的做法不是像‘与虎谋皮’一样荒唐吗?!
   
第三,检察机关作为国家的‘法律监督机关’,本身肩负着侦查和公诉职责,难以履行‘法律监督’的使命。从理论上看,检察机关可以对公安机关的侦查活动实施一定的司法监督,甚至可以直接纠正公安机关的违法现象,但是,由于公安机关可以完全独立地办理刑事案件,不受检察机关的领导和指挥,甚至完全将检察机关排除在侦查之外,加之检察机关本身又是部分案件的侦查机关和所有公诉案件的起诉机关,并在很多情况下与公安机关具有共同的职业利益和动机。因此,检察机关根本无从实施有效的“法律监督”。
   
由此看来,导致公安机关滥用权力的主要原因是‘公检法三机关’流水作业式的诉讼模式。因此,杜绝这种现象的根本出路,是进行大规模的司法改革,使公安机关的巨大权力受到充分有效的司法控制,从而消除那些容易滋生腐败、纵容枉法者的制度环境。对于一个日益走向民主、法治的国家而言,与其放任少数警察滥施暴力、祸害民众,不如使其权力受到完备的司法制约。笔者相信,一个不能管好警察的国家,不可能是真正意义的法治国家;警察权力的滥用恰恰是人治社会的典型特征。人们或许很难说清真正的‘法治国家’究竟是什么样的,但将警察权力控制到适当的程度,恐怕是实现法治的必要前提。“
   
据《山西青年报》、南京《周末》、《羊城晚报》、《齐鲁晚报》、《滇池晨报》等媒体2000年3、4月份报道,山西省岚县青年农民李绿松因村里小学校修建问题四处告状未果,气愤之下在县委门口写了“清除腐败,清除贪官污吏”等反腐标语。与此同时,县委、县政府、县政协、县教育局的4块牌子被人摘掉。于是,李绿松被传唤到县公安局,遭到残酷地刑讯逼供(拳打、脚踢、木棍和电棒击打)。李绿松奋起抗议,竟被公安干警将其舌头割掉一截。这一令人无比愤慨与震惊的事件,足以证明上述警察权力得不到有效制约会产生十分严重的后果和司法体制亟待改革的论点。
   
1999年第8期《读书》杂志刊登了一篇陈四益写的短文,题目叫做《监督的对策》,写得甚是短小精悍。文中说:“为了防止权力的异化,建立监督机构,无疑很好。
   但是,上有政策,下有对策。上有监督呢,下也一样有法子应付。监督者拥有重权,他要监督那些违法者,也就愈容易成为违法者包围的目标。把你拉下水,看谁监督谁!
   
野史有载:宋朝的文彦博在成都当官时,大吃大喝,奢糜成风。朝廷派御史去查看,结果落入了文彦博设置的‘三陪’圈套。落水的监督者,回到都城大讲文彦博的好话,于是,大事化小,小事化了,成了犯罪的保护者。文彦博也就依然是大大的好官了。这些事,在官方的正史中是看不到的。反贪局的成立不是很久以前的事,但反贪机构成立没有多久,各地的反贪局长便有不少落马,有的省多至十几个、几十个,这是见诸报端的。而执法监督者借执法之名行敲诈之实者,也屡有所闻。今日的落马者,想必也遇见了文彦博。
看来,没有监督的监督,很可能成为罪恶的渊薮——防止权力异化的权力,一样也有异化的可能,不管爱听不爱听,这才是最可怕的。或曰:我们的监督部门自有上级监督。那么上级或上级的上级由谁监督?只要存在不受监督者,腐败就可能在那里孳生。“
   
由此可见,社会不公、司法不公的根本原因在于现行政治体制存在着严重弊病。
   
现行政治体制的弊病
   
不止是腐败和社会不公正与现行政治体制有着密切的关联,其它方面的社会问题也都有制度上的原因。比如国有企业普遍陷入严重困境的状况,就与现行政治体制有着千丝万缕的联系。在现代社会,国家机关本应是履行公共服务和社会管理职能的机构,而不应该直接管理企业。但是在我国,时至今日,各级国家机关仍在管理着数以十万计的大大小小的国有企业,这些企业的组织管理、生产经营、干部任免乃至于技术改造都要受到政府主管部门的管制和干预。国有企业的厂长、经理还要接受同级党委的领导,大多数企业的厂长、经理与党委、书记之间存在着紧张关系。这种体制说穿了就是“政客管企业”,而不是企业家办企业,这种状况正是国有企业的症结所在。至于应该由政府管理的下岗与失业工人的社会救济、建立社会保障体系、提供就业机会、进行再就业职业培训等,却很难找到专司其职的部门。这种政企不分、党企不分、以政干企、以党干企、政府职能严重错位的现象正是现行政治体制不能适应经济、社会、文化发展需要的集中体现。这种状况虽几经改革,却一直未见成效,其根本原因就在于只是在经济管理体制上作文章,而不触动政治体制。谁都明白抓企业、抓经济、抓物质建设有油水、有实惠、容易出政绩;所以权放了又收,收了又放,放放收收,始终理不出头绪。今天,大家都看得很清楚了,如果不从根本上改革现行政治体制和政府管理体制,国有企业是不可能真正走出困境的。全国人大法律委员会副主任、著名经济学家厉以宁认为,如果在政企分开方面不进行大胆的探索,好的国企也只能红火三两年而已。(1)因为厂长能干而搞得好的企业,成绩出来后,马上就被调去当官了;(2)投资主体不承担投资风险,但当企业搞好后,领导雄心壮志就来了,到处建设,铺摊子,借银行的钱,致使企业背上大包袱;(3)上级机关在企业搞好后下任务,让企业去兼并、帮助差的企业。结果可能兼并下好多包袱,最后把一个好企业拖垮了;(4)对于好的企业,上级加任务,我吃饭你付款等,造成企业职工心理不平衡,干劲没了;(5)共患难容易共安乐难,互相指责、揭发,致使工作组进来查来查去。在这种体制环境下,国有企业怎么可能搞得好呢?(载1999年第11期《经济与信息》)从中国国有企业的现状来看,厉以宁教授的分析是符合实际的!
   
其它方面诸如中央与地方的关系、教育与科技发展、环境保护与资源开发、人事干部管理与公务员制度、所有制问题、分配问题、财政问题、新闻与媒体的问题等等无不与政治体制有着密切的关系。本文限于篇幅,不能一一论述,读者尽可联系实际,举一反三。
   
中国现行政治体制有着悠久的历史渊源,可以一直追溯到两千多年前的秦帝国。公元前221年,秦始皇扫平海内、一统天下,创立了秦王朝。秦朝即立,改行郡县制,将全国划分为36郡,书同文,车同轨,统一度量衡,建立庞大的官僚机构。实行高度集权的君主专制统治,立法、行政、司法、监察、军事等各种权力都操于皇帝一人之手,“天下之事无小大皆决于上”。实行严刑峻法,对皇帝和专制统治的任何不满和非议,都要受到残酷地镇压。“焚书坑儒”,毁灭文化,大批消灭知识分子,取消学校,以强制力量和铁血手段垄断意识形态。秦以后的历朝历代,统治形式虽不断发生变化,但秦王朝创立的大一统的君主专制政体却一脉相传,至清朝可以说臻于完备。直到1911年爆发辛亥革命,才结束了长达两千多年的君主专制政体的统治。但是由于军阀割据,战乱不已,一直未能建立现代民主政体。孙中山先生虽有此志向,倡导民族、民权、民生“三民主义”,不幸英年早逝,壮志未酬。之后,蒋介石率领北伐军在南京建立国民政府,一再宣称继承中山先生遗志,经由军政、训政,最终实现宪政,建立民主政体。但相继爆发的国共战争、抗日战争以及国民党一党专政统治的迅速走向腐败,使得国民党政权很快土崩瓦解,只留下一纸空文的《中华民国宪法》。
   
毛泽东和共产党正是抓住了国民党的一党专政、腐败与忽视底层民众利益的弊端,发动了以“打土豪、分田地”为号召的农民革命,采取了“以农村包围城市”的战略,并最终把国民党统治者赶出大陆,建立了植根底层、植根乡村的中共政权。但是,毛泽东和中共领导人也未能摆脱中国古代专制主义的传统,毛本人具有浓厚的帝王思想,他曾赋诗以超越“秦皇汉武”自诩,又以明朝(因清朝是异族统治)的正统继承人自居。毛泽东曾于1973年8月5日写了一首《读<封建论>呈郭老》(注:《封建论》是唐代文人柳宗元所作的。其主旨是肯定中央集权统一国家的郡县制,批驳代表封建割据势力的“封建制”,肯定秦始皇的历史功绩。“郭老”指郭沫若。)的七律诗:“劝君少骂秦始皇,焚坑事件须商量。祖龙魂死秦犹在,孔学名高实秕糠。百代犹行秦政法,《十批》不是好文章。熟读唐人《封建论》,不从子厚返文王。”1973年9月23日,毛泽东在接见外宾时又说:我赞成秦始皇,不赞成孔夫子。可见,毛泽东对专制暴虐的秦始皇是十分锺爱的。在毛泽东时代,中国实行的仍然是高度中央集权的一党专政统治。在邓小平时代,虽然开启了经济和对外开放的大门,但在政治上仍然坚持共产党一党专政。到了江泽民时代,比起前两任总书记来,条件要优越得多;因此完全应该改弦更张,抛弃曾给中华民族带来深重灾难的无产阶级专政理论,切实地推进政治改革,改行宪政民主政治。这方面真应该学学国民党的第三代领导人蒋经国先生,这样才能从根本上消解中国的社会政治危机,求得国家的长治久安;也才能奠定个人在历史上的光彩地位。但同样令人遗憾的是,时至今日,我们一点都看不到这方面的迹象;不仅如此,谁若提出一些不同的政治见解,还继续沿用专政工具,或严密监控,或横加迫害,或投入大狱,或处以流放。
   
根据政治发展理论,一个国家要想实现现代化,在政治上应当具备四个基本条件:(1)这个国家应该是统一的,至少不是四分五裂的;(2)这个国家应该是真正独立的,不受任何外国势力的挟制;(3)这个国家必须克服个人独裁专制,不能由一个人决定国家的一切;(4)这个国家应该逐步建立起一整套适合经济发展的法制体系和政治架构。这几个政治方面的基本条件不具备,即使一个国家实现了工业化或经济现代化,或者依赖丰富的自然资源使国民过上比较富裕的生活,都只能算作“畸型现代化”,发动第二次世界大战的德国、意大利、日本就是这种“畸型现代化”的范本。因此,“二战”以后,德、意、日都重新制订宪法,采行宪政民主政体。
   
从我国的情况来看,自1949年中共在大陆夺取政权后,应该说上述(1)、(2)两个条件基本具备。此后,如能在(3)、(4)两个方面下一番功夫的话,则经济起飞、社会进步、文化繁荣、政治发展的进程早已发端,中国的现代化绝不会付出如此惨重的代价,今日之中国断不至落后如此许多。实行改革开放以来,虽然在政治制度方面发生了从极权主义向威权主义的转变,在法制建设方面有了一定程度的进步,社会在摆脱了意识形态的禁锢之后日趋开放;但是,从总体上看来,政治改革严重滞后,现行政治体制弊端很多,致使各方面的矛盾积重难返,并构成了社会生产力继续发展的巨大障碍。
   
现行政治体制的弊病甚多,呈现出一种癌变的病理状态。下面仅择其要者予以剖析:
   
(1)权力的软约束机制。中共建政以后,受斯大林主义的苏联模式影响,在经济上实行计划体制,在政治上实行一党专政。一党专政的基本特点就是执政党通过对政权、所有权和意识形态的垄断,实行对国家所有领域的一元化统治。用已故著名美籍华人政治学学者邹谠教授的话来说:就是实行全能主义政治。换一句大白话说,就是共产党垄断了一切权力,不允许人们对之说“不”。改革开放以来,中共逐步顺应时代潮流,放弃计划体制,改行市场经济。但是,在前苏联东欧各国均已放弃一党制的历史背景下,仍然排拒权力制衡理论,坚持一党专政。权力本身无所谓好坏,关键在于它被用来做什么样的事。健全的政治体制应该具有一整套对权力的硬约束机制,以保证权力被用来做好事、防止权力被用来做坏事;即使出现滥用权力做坏事的情况,也能够及时地发现与揭露,并且尽快予以纠正。而现行政治体制的情况却与之相反,一方面权力集中在党政机关和党政官员手中,另一方面对权力的监督机制和制约机制却十分软弱。体制外的监督和制约形式,如政党监督、社团监督基本被禁止;被共产党称之为参政党的所谓“民主党派”对执政党根本构不成任何制约;新闻传媒被定义为“党的喉舌”,只准歌功颂德不准有不同声音;大众传媒受到严格限制。因此,不同意见很难表达,民众及社会不同利益群体的参与管道十分狭小。体制内的监督与制约机制也相当薄弱,法制建设任重道远,司法体制弊端丛生;行政监察部门在多数地方作用甚微,形同虚设;党的纪律检查机构均设在各级党委之中,对同级党委基本起不到监督作用。轰动全国的原中共政治局委员、北京市委书记陈希同贪污腐败的案件,早在八九民运期间,民众就有强烈反映,却一直拖延至97年之后(由于党内权力斗争)才受到党纪和法律处罚。与之类同的现象还不知有多少,迄今仍逍遥法外,继续恣意妄为。由于权力的软约束机制,导致决策失误给国家造成重大损失的现象也比比皆是。
   
(2)制度性腐败。今天,自上而下的腐败现象已成为社会的痼疾,贪污受贿、权钱交易已成为社会经济运行机制的组成部分。只要舍得花钱,什么违法的事情都可以畅通无阻;连王朝末年的卖官鬻爵这样的丑恶现象也已屡见不鲜;不少部门、单位的领导者俨然就是当地的土皇帝、土霸王。一边是工人下岗、失业,农民生活困难;一边是官员一掷万金、花天酒地。对于这种社会整体性的状况,执政党将之简单化地归因于外部世界价值观念的诱惑,提出是由于受“资产阶级腐朽思想和生活方式的影响”、个别党员干部意志薄弱、经受不住考验云云。按照这种说法,只要加强教育、严肃党纪就可以消除腐败现象了。殊不料整党整风搞了无数次,腐败现象不仅未能消除,反而呈愈演愈烈之势,以致江泽民在十五大报告中也发出了“如果腐败得不到有效惩治,党就会丧失人民群众的信任和支持”的感慨。可见,导致腐败现象滋生的原因并不那么简单。前文指出:腐败就是“以权谋私”。之所以能够产生这样大面积的以权谋私,显然应从现行的制度安排方面找寻原因。在现行政治体制下,官员队伍庞大(据报上披露,1996年底全国的党政工团管理人员超过3600万,占职工总数32%,全年支付的工资奖金为4700亿元;加上农村690万吃皇粮的人,1996年全年的花费约11000亿元,相当于当年国民生产总值的20%),手中掌握的权力也很大,但是工资收入却普遍偏低(中央部委司局级官员当时的月工资收入不足1000元,还不及大饭店的服务员)。在这种情况下,即官员的工资、津贴等名义收入不高,手中掌握的权力却很大,再加上权力的软约束机制,腐败现象大面积蔓延的原因不就很清楚了吗?故此,我们把这种由于制度安排不合理造成的腐败称之为“体制性腐败”。邓小平曾经明白地说过:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。因此,不从制度上改革,仅强调教育和纪律,是只治标不治本,不可能从根本上解决问题。
(3)人治、权治大于法治。人治是传统社会的特征,法治是现代社会的标志。我国正处在社会转型时期,在现行政治体制中,人治与法治的成分都有。考量下来,人治的成分远大于法治。法律在今天的中国还远未具有至高无上的地位,连国家的根本大法《宪法》的权威都很成问题,违反宪法的现象时有发生,却从未出现违宪审查的案例。执法、司法方面的问题也十分严重,有法不依、执法不严、违法不纠、司法不公的现象普遍存在。人们的法制观念、法治意识也不够强,无论是企业、还是个人,逃税漏税行为都是相当平常的事情。而办事讲人情、靠关系的习惯仍根深蒂固。各级党政官员在处理问题时优先考虑的往往是人际关系而非法律规制。就连中央和省部级的高层官员也都普遍崇尚行政权力,而忽视法制的作用。因此,在现实生活中,在面对权大还是法大的问题时,多数人会回答权比法大。这种现状导致社会经济秩序紊乱,交易成本高昂,人际关系复杂化,十分不利于社会稳定与良性发展。
   
(4)人权与人的自由这一基本价值不被尊重。在中国的政治制度中最为缺乏的就是对人权和人的自由的关怀。虽然现行宪法规定“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”,而事实上,这些自由并未落实;尤其是后几种自由,人民基本享受不到。一些持有不同意见的人士仅仅因为表达了不同的声音就被判处徒刑。宪法明文规定:公民的人身自由和人格尊严不受侵犯。但是由于绝对权力的存在,公民的人身自由和人格尊严每每受到侵犯而感到无奈。宪法规定:国家保护公民的合法财产所有权,而公民们却普遍感到私有财产缺乏制度保障,政策经常发生变化使人缺少安全感(民谣曰“共产党的政策像月亮,初一十五不一样”),因而造成许多人害怕发财致富,想方设法把私有财产隐藏起来甚至转移到国外去。宪法规定:公民有言论自由。而在实际生活中,对言论、舆论、传媒、网络都有严格的箝制,根本不允许批评执政党。宪法还规定:公民有结社自由。但是在现实中,公民根本享受不到结社自由,组建政党更被视为大逆不道。尤其是当政府部门与公民发生利益冲突时,现行的政治制度和法律规章基本上都是有利政府的,公民总是处在弱势和被侵害的地位。这样的制度导向当然是不利于调动公民的工作积极性、创造性和社会责任感的,也容易使公民产生与政府的疏离感、对立情绪,造成社会心理的逆反。
   
(5)民主化程度偏低。民主化是政治现代化的主要指标,它主要包括公正选举制度的推广,大众参与政治的程度提高,政党和政府机关决策程序的民主化,实行代议制,政治多元化等项内容。我国现行政治体制基本承袭了历史上专制主义的传统、并接受了前苏联斯大林主义一党专政的模式,因而与现代民主政治相去甚远。这种体制的特点就是权力高度集中,以政党代替民众,以领袖代替政党,发展到极端就是一个人说了算(与君主专制或僭主政治相类似),十分不民主。而且它非常缺乏制约机制和纠错机制。正因为这样,才出现了反右派、反右倾、公社化、大跃进、“四清”一直到史无前例的“文化大革命”,造成几千万人非正常死亡和价值几千亿元的人民财产的损失以及对生态环境资源的巨大破坏,连国家主席都不能保住自己的生命。1978年以来,进行了一系列的经济改革,但政治改革却一直裹足不前。邓小平说过要搞政改却未能够实行。胡耀邦、赵紫阳两位想搞政改的党的总书记相继被赶下了台。江泽民主政迄今在政改方面徘徊不前,在意识形态领域还有所倒退。近几年虽然在人民代表大会制度方面以及村民自治方面出现了一些积极的变化,但都没有触及根本的政治体制,社会总体上的民主化程度仍然是相当低的。
   
我国政治体制的弊病还有很多,以上谈到的只是其中的主要部分。面对这样的现实,如果还不进行政治改革,以从根本上消除现行政治体制的弊病,同时逐步建立宪政民主体制;反而讳疾忌医,粉饰太平,自欺欺人,则这些弊病(政治癌症)只会愈演愈烈,总有一天会达到现行政治体制所不能容纳和承受的程度(就象清朝末年和苏联东欧曾经发生过的情形一样);到那时,再想搞政治改革则为时已晚。如果一味地抱残守缺、因循苟且,最终只能导致体制崩解、社会失控的局面,那无疑将是整个中华民族的又一场大灾难。我想,每一个有分析头脑的中国人都会认为,这绝不是危言耸听!
文章来源:张祖桦文集 http://blog.boxun.com/hero/zzh/

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